Modelos de financiación: Nuevas opciones para proyectos ferroviarios

Los proyectos ferroviarios se abren paso en el mundo con nuevos modelos de financiación y gestión. En ellos, la colaboración público privada cobra fuerza con el objetivo de sacar adelante redes de transporte público eficientes y viables.

El ferrocarril se consolida en países de todo el mundo por sus numerosas ventajas económicas y medioambientales. Los datos indican que las inversiones en este tipo de infraestructuras seguirán al alza hasta 2021, según el estudio “World Rail Market” de Roland Berger elaborado para Unife (Asociación de la Industria Ferroviaria Europea). El avance de este tipo de proyectos ha experimentado también un cambio en los modelos de financiación. Con el objetivo de que sean viables, las administraciones buscan, cada vez más, contar con la colaboración del sector privado para sacar adelante sistemas de transporte social y económicamente rentables. La evolución en el tiempo de cómo se sufragan las redes de transporte ha ido desde la aportación completamente pública a la compartida e incluso totalmente privada.
Esta experiencia ha dado como fruto diversos modelos en la construcción, gestión y mantenimiento de infraestructuras y operación comercial, con una combinación público-privada diversa.

La elección del esquema jurídico-financiero que más encaja en cada proyecto ferroviario depende de elementos tan diversos como la complejidad técnica y/o de implementación, el esfuerzo financiero que esté dispuesto a realizar la administración o los riesgos que estén dispuestos a asumir cada uno de los intervinientes, entre otros.
En todos los casos, lo que se busca es que haya un equilibrio en la ecuación del coste/beneficio y que pueda salir adelante un proyecto ferroviario que tenga un impacto socio económico positivo.

Ventajas
Las nuevas fórmulas de financiación que se han ido asentado con el tiempo, más allá de los fondos 100% públicos, presentan una serie de ventajas para las administraciones de transportes. Si el socio privado tiene un elevado know-how en el diseño, ejecución, operación y mantenimiento de sistemas ferroviarios, aumenta la eficiencia de proyectos estratégicos en plazos y costes de ejecución, basándose, entre otros aspectos, en sus criterios de mercado en la valoración y correcta asignación de los recursos necesarios.
Además, permite poner en marcha nuevos planes de movilidad sin tener que derivar los gastos asociados a los presupuestos públicos, liberando así sus recursos.

CCP
La colaboración público privada o CCP en el transporte busca, mediante un contrato entre dos sectores, el público y el privado, sacar adelante un proyecto ferroviario.
Los esquemas jurídico-financieros más conocidos son las concesiones y los proyectos llave en mano.
El marco de CPP en sentido amplio, y las concesiones de manera más específica, ha sido una fórmula utilizada en España desde hace mucho tiempo. Se ha pasado de los fondos públicos (de origen europeo) a tener varias concesiones en transporte urbano Si bien, en alta velocidad, medias distancias y cercanías sigue teniendo, en su mayoría, la gestión del Estado.

El marco concesional ha permitido desarrollar infraestructuras ferroviarias de gran complejidad en tiempo record (proyecto, expropiaciones, obras, puesta en servicio) incluso con adelantos a los plazos previstos.

Ejemplos en España
Este modelo comenzó a emplearse en los años noventa, en la línea de el Metro de Arganda del Rey en la Comunidad de Madrid. Después se aplicó en los tranvías de Barcelona. Otros ejemplos son los de Metro Málaga, Metro Ligero Sanchinarro, metro de Sevilla o los tranvías de Parla, Alicante, Murcia, Tenerife y Zaragoza, la prolongación de la L9 de Metro de Madrid Vicálvaro-Arganda y la L8 al aeropuerto. También se puede citar el tramo de cercanías de Móstoles-Navalcarnero, pero fue en 2010 con el Plan Extraordinario de Infraestructuras (PEI) cuando se produjo un punto de inflexión en el modelo empleado hasta el momento en largas distancias y se abrió las puertas a las fórmulas CPP.

Ejemplo de ello fue el planteamiento de los contratos de montaje de vía e instalaciones y mantenimiento de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Galicia; la construcción y mantenimiento integral de las instalaciones del tramo Albacete-Alicante de la LAV Madrid-Castilla La Mancha- Comunidad Valenciana-Región de Murcia; el montaje de vía del Corredor 
Norte – Noroeste de alta velocidad (Tramo Olmedo-Pedralba); el anillo de Antequera o el centro logístico intermodal de Aranjuez.
La consolidación de este modelo de financiación en España se debe a que existe un buen marco regulatorio para el desarrollo del marco concesional. Su implantación se ha debido a dos motivos principales: a la necesidad de no computar a déficit una serie de proyectos de líneas de metro y tranvías urbanos. Y a la falta de acceso a financiación directa en los mercados.

“Las administraciones se apoyan en  la experiencia del sector ferroviario”

Llave en mano

El esquema “llave en mano” (EPC) es una modalidad en la que la administración o entidad de transporte correspondiente contrata a otra empresa el desarrollo de todos los trabajos asociados a un proyecto a cambio de un precio cerrado.
Este proceso abarca toda la construcción, que puede ir desde la ingeniería conceptual, básica y de detalle, la redacción del proyecto hasta las pruebas finales de la instalación y la puesta en funcionamiento de la infraestructura. La empresa asume el compromiso de otorgar una obra completamente equipada y en perfecto estado de funcionamiento. Este mecanismo de contratación, donde el diseño y la construcción de la obra es un solo proceso conjunto proporciona varios beneficios. Por una parte, se consigue un desarrollo del proyecto ágil y efectivo, una disminución de riesgos y desacuerdos que pueden generar costos imprevistos y alargar el tiempo de entrega, así como un gran ahorro de tiempo y recursos.
Al concentrarse todos los procesos en una sola empresa. Además, para el consorcio encargado del proyecto existen menores riesgos que en la concesión porque no se asumen obligaciones de operación, aunque se puede prestar apoyo en la puesta en marcha del sistema ferroviario.

PPP

Las CPP son fórmulas de participación del sector privado en el desarrollo de un servicio público que pueden realizarse de muy diversas formas, las más extendida son concesiones de construcción y explotación.
En estos casos, el socio privado desempeña parte del papel que antes llevaba a cabo la administración. Por una parte, puede hacerse cargo de la puesta en marcha y/o proveer el posterior servicio y mantenimiento asumiendo parte de los riesgos financieros, técnicos u operacionales.
Este término es el que se emplea en España. En Europa se conoce como PPP (Public-Private Partnership) y en Latinoamérica como APP (Alianzas Público Privadas). Las PPP ayudan a impulsar la innovación, las mejores prácticas y la óptima relación calidad-precio en el proyecto. Su instrumentación permite promover y gestionar nuevos desarrollos de infraestructuras.
Desde la perspectiva del planificador y órgano contratante, se trata de un proceso complejo en el que hay que detallar numerosos aspectos para la mejor gestión de los procesos de decisión y contratación.
En el ciclo de definición del contrato y su licitación, en muchas ocasiones se habilita una unidad de PPP para las labores de pre-análisis para estudiar la vialibidad socio-económica, la previsión razonada de su puesta en marcha y redacción de los informes preceptivos.
Esta labor es especialmente importante cuando el proyecto se basa en pagos presupuestarios (parciales, regulares o totales) a la parte privada, ya que se consumirán recursos a futuro.
Es por ello que es necesario definir la “asumibilidad” (affordability) de esas cargas, mediante una debida planificación financiera a largo plazo.
La aportación del dinero suele proceder de Entidades Financieras (Bancos, Fondos de Inversión, etc.), empresas concesionarias o de la propia administración.
Si bien, los que sufragan al final el coste son los ciudadanos a través de impuestos, los pasajeros, por el uso del servicio, ya sea en forma de pago completo o copago o los beneficiarios directos de una inversión.
En Europa, la impulsora del fomento de las CPP ha sido la Comisión Europea con el fin de paliar las limitaciones de los Estados miembros para financiar la necesaria puesta en marcha de infraestructuras, equipamientos y servicios.
De esta forma, se facilita la absorción de los Fondos que la Unión Europea aporta para el desarrollo de los países miembro, sin perder de vista los límites impuestos en lo relativo a sus déficits públicos.

Concesiones

Las concesiones son cada vez más habituales en materia de transporte público. Se trata de la conocida modalidad BOT (Construir, Operar, Transferir) cada vez más aplicada, ya que es la figura menos compleja desde el punto de vista administrativo y la más fácil de gestionar (como forma de contratación).
Los principales agentes que intervienen en este tipo de iniciativas son, por una parte la Administración Pública, y, por otra, las sociedades concesionarias, también conocidas como Sociedades Vehículo del Proyecto (SVP) o Sociedades de Propósito Especifico (SPE) y los promotores. También se incluyen los financiadores que proporcionan recursos ajenos a la sociedad. En este caso, la empresa o el consorcio asume toda la responsabilidad, dirección y gestión del proyecto, desde la construcción hasta la concesión.
Este esquema favorece la competencia en transporte masivo, donde suelen ser contratos de un gran volumen. Los elevados requerimientos de conocimientos técnicos y gestores a los adjudicatarios exigen también tener administraciones bien preparadas y formadas para poner en marcha todo el proceso.
Sin embargo, esta figura es la menos institucionalizada y la que menor control puede proporcionar a la Administración. Sin embargo, mediante la inclusión de algunas cláusulas en el contrato, se puede supervisar el correcto funcionamiento.

Agencias de Cooperación al Desarrollo

Una figura que tiene también mucho peso en este campo son las Agencias de Cooperación al Desarrollo.
En la actualidad, hay un gran número de proyectos ferroviarios en todo el mundo que han salido adelante con éxito gracias a la financiación de estas entidades. Tal es el caso de la de Japón (JICA) en Panamá, Vietnam y Filipinas o la francesa AFD (Agence Française de Développement) en Colombia (Tranvía de Ayacucho) y Ecuador (Tranvía de Cuenca).
El objetivo es otorgar los créditos para acompañar políticas públicas que promuevan la movilidad sostenible.